土地卖不动了，地方政府开始卖停车场、自来水厂和公交线路

卖地是透支未来的土地价值卖特许经营权是透支未来的收费权本质一样

一、卖地的魔法失灵了

过去二十年，中国地方财政有一个公开的秘密：地方政府的钱，大头不是税收，是卖地。土地出让金这个东西，说白了就是地方政府把未来几十年的土地使用权一次性变现，拿到手里的钱去修路、建学校、发工资。这套玩法在城市化高速推进的年代，简直是永动机——城市不断扩张，人口不断涌入，地价不断上涨，卖一块赚一块。

但永动机终究是不存在的。2021年是一个分水岭，那一年全国土地出让收入达到了8.7万亿元的历史峰值。然后呢?断崖式下跌。到2025年，这个数字掉到了大约2.91万亿元。

从8.7万亿到2.91万亿，跌了65.2%。不是腰斩，是膝盖斩。

更直观的数据：2020年的时候，土地出让收入占地方财政收入的比例高达84%。到了2025年，这个比例掉到了25%左右。也就是说，过去地方政府花的钱里面，每100块有84块是卖地来的，现在只有25块了。少了那59块去哪儿找?这才是真正要命的问题。

二、消失的六万亿去了哪里

从8.7万亿到2.91万亿，中间差了将近6万亿。这不是一个抽象的数字，而是意味着全国各地有大量的基础设施项目没钱干了，有大量的城投债面临兑付压力，有大量的公务员奖金和福利在缩水。

房地产下行是直接原因。开发商不拿地了，因为房子卖不动了;房子卖不动，是因为老百姓不买了;老百姓不买，是因为预期变了——过去买房是「稳赚不赔」的信仰，现在这个信仰崩了。这是一个完整的负反馈循环。

人口因素是底层逻辑。2022年中国人口开始负增长，城市化率已经超过66%。增量人口在减少，能进城的人大部分已经进城了。土地的需求端在萎缩，这不是周期性的，是结构性的。

简单说：不是今年卖地少了明年会好，而是以后大概率都不会好了。

地方政府当然知道这一点。所以他们开始找新的东西来卖。

三、特许经营权：新的「土地」

当你手里的土地卖不出去了，你开始盘点还有什么资产可以变现。地方政府往下一看，发现自己手里其实还攥着不少好东西：停车场、自来水厂、公交线路、高速公路、垃圾处理厂、供热管网……这些东西有一个共同特征——它们是城市运转的基础设施，而且每天都在产生现金流。

于是一个新的金融化思路出现了：把这些公共基础设施的特许经营权打包，转让给企业或者城投公司，换取一大笔钱。这笔钱可以用来填补财政缺口、偿还到期债务、维持政府运转。

过去卖的是土地的未来价值，现在卖的是公共服务的未来收费权。换了个名头，底层逻辑一模一样。

具体怎么操作?

以停车场为例。一个城市的路边停车位、公共停车场，本来是市政管理的公共资源。现在地方政府把所有停车位的经营权打包，移交给一家国有企业，授予30年的特许经营权。这家企业拿着这个特许经营权去找银行，说：「我未来30年每年能收多少停车费，请给我贷款。」银行一评估，觉得现金流稳定，就放贷了。

自来水厂也一样。水务是刚需中的刚需，不管经济好不好，人总要喝水，工厂总要用水。把自来水厂的经营权转让出去，买方获得的是一个旱涝保收的现金流来源。供热管网、燃气管道、公交线路，逻辑完全相同。

四、案例：南宁和温州的故事

南宁：一个停车场值720亿?

南宁市的操作堪称教科书级别。市政府把全市的路边停车位经营权整体移交给了一家国有企业——慧泊停车。这家公司拿着特许经营权去做资产评估，估值结果是720亿元。然后拿这个估值去银行质押融资。

720亿是什么概念?南宁2023年的一般公共预算收入大约是420亿元。一个停车场的估值，比全市一年的税收还多出300亿。这个数字一出来，很多人觉得魔幻。

但仔细想想，这和当年把一块荒地评估成「价值百亿的城市新中心」有什么本质区别?都是把未来几十年的预期收益折现到今天。区别只在于，过去折现的是土地升值预期，现在折现的是停车费收取预期。

问题在于：停车费真的能按预期收上来吗?经济下行期，开车的人会不会减少?电动自行车和公共交通会不会替代私家车出行?这些风险全部被打包到了那个720亿的估值里面，但评估报告大概率不会认真讨论。

温州：地铁S1线的9亿转让

温州的案例更有代表性。温州地铁S1线采用了TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式，把地铁线路的运营权以大约90亿元的价格转让出去。买方获得的是一定期限内地铁线路的运营权和票款收入权。

地铁在中国几乎没有盈利的案例，全国除了少数几条线路，绝大部分地铁都是亏损运营的。那为什么还有人愿意买?因为买方看中的不是票款本身，而是地铁线路带来的沿线土地开发机会——这就是所谓的TOD(Transit-Oriented Development)模式。买运营权是假，拿沿线开发权是真。

绕了一圈，最终还是回到了土地开发。只不过换了一条更曲折的路径。

五、REITs扩围：把基础设施变成股票

如果说特许经营权转让是「零售」，那么基础设施REITs就是「批发」。

REITs(Real Estate Investment Trusts)就是把一堆基础设施资产打包成基金份额，在交易所上市交易。普通投资者可以像买股票一样买入这些基金份额，相当于间接持有了一段高速公路、一座污水处理厂或者一个产业园区的收益权。

中国的基础设施REITs从2021年开始试点，最初只覆盖9个品类：高速公路、产业园区、仓储物流、污水处理、垃圾处理、供水、供电、供热、保障性租赁住房。到了2025年，品类扩大到了15个，新增了商业地产。

从9个品类扩到15个，速度不可谓不快。背后的驱动力很简单：地方政府需要更多的资产变现渠道。

REITs的好处对地方政府来说是显而易见的：第一，可以一次性回收大量现金;第二，因为是在交易所公开交易，定价相对透明，不容易被质疑「贱卖国有资产」;第三，可以把地方债务从政府资产负债表上移出去，让债务数据好看一些。

但问题也很明显。REITs的回报率取决于底层资产的经营状况。如果一条高速公路的车流量持续下降，或者一个产业园区的出租率不断走低，REITs的分红就会缩水，基金价格就会下跌。而这些风险，最终会传导到买了REITs的散户投资者身上。

换句话说：地方政府通过REITs把风险从自己的资产负债表上转移到了资本市场上。

六、透支未来的两种姿势

现在我们把两种模式放在一起看：

卖地=一次性变现未来几十年的土地价值

卖特许经营权=一次性变现未来几十年的公共服务收费权

本质上，两者都是「寅吃卯粮」。区别只在于吃的是哪碗粮。

卖地的时候，你把未来的土地增值收益提前花掉了。等到土地真正开发起来、住满了人、产生了税收，那些税收对应的土地成本已经被提前变现了。

卖特许经营权的时候，你把未来的公共服务收费收益提前花掉了。等到未来30年老百姓交停车费、水费、燃气费的时候，这些费用不再进入财政，而是流向了特许经营权的持有者。

你今天多花一块钱，就意味着未来某一天少一块钱可花。这个道理对个人适用，对政府同样适用。

更令人担忧的是，特许经营权的变现可能比卖地更容易引发民生问题。土地出让的时候，普通人感知不明显——地价高了，顶多是房价高了，而且很多人还把房价上涨当成好事。但停车费涨了、水费涨了、公交票价涨了，这些是每个人每天都能直接感受到的。

事实上，已经有城市在推行阶梯水价、动态停车收费、公交票价调整。这些政策的官方说法是「市场化改革」「理顺价格机制」，但背后的推动力很大程度上是因为特许经营权的持有方需要足够的收入来覆盖融资成本。

七、卖完了怎么办

土地有边界，卖完了就没了。特许经营权看起来可以不断创造，但实际上也有天花板——一个城市的停车场就那么多，自来水厂就那么多，公交线路就那么多。当这些资产全部被质押、转让、打包成REITs之后，下一步还能卖什么?

有人开玩笑说，等特许经营权也卖完了，大概就该卖空气了——碳排放权交易某种意义上就是在卖空气。这个玩笑其实一点都不好笑，因为它揭示了一个本质问题：当一个经济体的增长速度放慢，而政府的支出惯性又降不下来的时候，就只能不断寻找新的资产来变现。

问题从来不是「还有什么可以卖」，而是「什么时候才能不靠卖东西活着」。

答案其实所有人都知道：要么增加税收，要么减少支出。增加税收意味着企业和居民的负担加重，在经济下行期这无异于饮鸩止渴;减少支出意味着政府要精简机构、削减开支、降低福利，这又会触动太多人的利益。两条路都不好走，所以大家选择了第三条路——继续找东西卖。

从土地到停车场，从自来水厂到公交线路，从特许经营权到基础设施REITs。每一次创新，都是在为「不改革」争取时间。这个游戏能玩多久，取决于还有多少资产可以金融化，以及资本市场的投资者愿意为这些资产支付多高的溢价。

但有一点是确定的：靠卖资产维持运转的模式，终究是不可持续的。资产是有限的，而时间是无限的。总有一天，我们必须面对那个被反复推迟的问题。

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